浅谈城乡统筹规划与节约用地
笔者结合多年来土地调查规划工作的实践,针对城镇化过程中土地利用中存在的问题,提出了城乡统筹规划中节约用地的思路、方法与措施。 划定城乡建设用地空间管制界线。首先，划定城乡建设用地规模边界和允许建设区。城乡建设用地规模边界是按照土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模指标，划定的城、镇、村、工矿建设用地边界。规模边界所包含的范围即形成允许建设区。允许建设区是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区，涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地。在具体划定中，应在建设用地适宜性评价及与其他相关规划充分协调的基础上，根据国民经济发展规划、人口迁移规律等因素分析，确定建设用地的发展规模，明确规划增量指标;并参照县城发展规划，在现状建设用地的外围划定新增建设用地范围，确定空间发展布局。划定后进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地。允许建设区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。 其次，划定城乡建设用地扩展用地区。为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定的规划期内城、镇、村、工矿建设可选择布局的范围，即扩展边界以内的范围形成有条件建设区，在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物，在无原则性冲突时，可采用其他相关规划的同类边界。有条件建设区的确定，应充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要发展方向，避让优质耕地和重要的生态环境用地，其规模原则上不超过允许建设区规模的20％。规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。在规划实施过程中，允许建设区可以集约发展城乡建设，对有条件建设区的边界即扩展边界，除国家重要的线状建设项口，不得随意突破。 通过土地整治做好城乡用地的转换。城镇村建设用地是一个整体，要依据区域人口产业迁移规律、城镇经济社会发展趋势和建设用地适宜性，合理确定各级城镇用地的发展方向和空间形态，统筹安排集镇村庄建设用地，引导人口合理集聚，对现有农村用地进行整合提高。据中国城市建设统计年鉴显示，2010年，我国居住用地占建设用地比例为30%，工业用地占21%，居住用地与工业用地之比为1.5:1左右，而西方国家通常在3:1-5:1之间;农村，空闲、闲置和低效建设用地面广量大，通过推进土地的综合整治，可平均节地50%左右。据对山西省茵城县的调查，仅现有的废弃村庄通过搬迁复垦就可新增耕地58公顷，其中增加水浇地53公顷。由此说明，农村用地还是大有潜力可挖。近年，山西列入了国家综改试验区，推行了十项用地新机制，在城乡用地统筹中，在城镇村用地向城区和中心集镇集中，工业企业用地向开发区和产业集聚区集中，建立紧凑型、高效型、环保型的建设用地模式的前提下，应用城乡建设用地增减挂钩、矿业用地整合、工矿废弃地复垦等新机制，促进了土地的集约利用，提高了土地的利用效益，积累了节约用地的经验。如农民自行集资复垦、国家资助补偿安置、地还农民耕种等办法。 加强对用地布局的协调论证。依法规划、科学规划、民主规划是新一轮规划编制的基本思路。民主规划，就是一个全社会参与的规划，以社会化的理念组织土地利用总体规划编制，将公众参与和精英参与相结合，形成契约型规划编制模式。这就要求规划空间布局基本确定后，组织多方面人员进行论证，进行多方案比较，选择一个能为最大多数人接受的规划方案，力求做到划定的允许建设区、有条件建设区及建设用地项口比较合理，避让水库、湿地、文物等重要的生态环境用地，保护优质耕地和基本农田，建设用地集中分布，达到保护耕地、保障发展、保护生态的规划总要求。 在规划实施中，加强民情民意调查，提高公众参与度，对房屋的拆迁、补偿、安置、施工、资金运行，实行公开透明的操作模式。只有充分保障群众的土地合法权益，才能使节地战略变为农民的自觉行动。 总之，规划是推进城镇化健康持续发展的基础，没有长远、全局、节约的规划，难以实现科学高效、可持续发展的新型城镇化，节约、有序、合理的用地规划，是城镇化建设的有力保障。
土地规划 城乡统筹 节约用地 城镇化建设
孟繁华
山西省国土资源调查规划院 太原030024
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2013-11-24（万方平台首次上网日期，不代表论文的发表时间）